Україна десятиріччями була залежною від допомоги західних партнерів – донорів та кредиторів. З початком повномасштабної агресії РФ потреба у зовнішній допомозі зросла до небачених обсягів.
Вибухове зростання державних видатків через потребу фінансувати війну проти російського агресора, на тлі падіння доходів держбюджету, не лишили уряду України іншого шляху, окрім як шукати кошти за кордоном. Фінансова допомога з-за кордону – на додаток до допомоги військової – стала визначальною для збереження керованості та стабільності української держави. Тієї стабільності, що не перестає дивувати західні суспільства, експертів, політиків і навіть тих урядовців, які виділяли кошти на порятунок України.
Де запізнення потягів після ураження залізничної інфраструктури ракетами не перевищує запізнень потягів "Дойчебан" після невеликого снігу.
Де урядова та банківська системи працюють навіть у блекаут після обстрілів.
Це диво вражає, але воно має свою ціну. І не лише для України.
За звітом Міністерства фінансів, за минулий рік видатки державного бюджету склали 2704 млрд грн, з яких зовнішня допомога (гранти та кредити) покрила 1045 млрд, тобто 38,6%.
Це – рахуючи лише грошову невійськову допомогу. Якщо додати постачання Україні зброї, то закордонні партнери, передусім держави ЄС та НАТО, покривають набагато більше половини бюджетних витрат України.
Щоби зберегти українське диво та допомогти Києву виграти війну, західна підтримка має зберігатися – як військова, так і фінансова. Україна наполягала, що це кошти для виживання, і вони мають надаватися безумовно. Утім, у 2023 році Євросоюз вирішив використати фінансову підтримку як важіль для лобіювання реформ. Це завершило період, коли Київ міг говорити, що війна – не час для системних змін.
На яки умовах ЄС надасть Києву 18 млрд євро та як надходитиме фінансування від США у новому році.
Допомога буває різною
Перш ніж перейти до новин про європейську допомогу, варто окреслити загальну рамку. Адже кошти ЄС є частиною узгодженої підтримки з боку Заходу.
Повномасштабна війна змінила ставлення західних донорів до допомоги Україні. Навесні 2022 року країни G7 на запит України ухвалили рішення про спільну та безумовну фінансову допомогу Києву, що дозволила би втримати стабільність економіки. США та ЄС пообіцяли взяти на себе основну частину витрат та надавати по 1,5 млрд доларів/євро на місяць для погашення дефіциту бюджету.
І хоча європейська частина допомоги не завжди надходила вчасно, Захід допоміг зберегти стабільність та керованість української економіки.
Причому у донорів є розуміння, що у 2023 році обсяги допомоги, які отримає Україна та українці, будуть ще вищими.
Дослідження, проведене у рамках проєкту "Антикрихкість" Центру економічних стратегій (ЦЕС), дійшло висновку, що сумарна вартість допомоги від усіх донорів та джерел (включаючи негрошову та ту, що надходить без участі держави) у 2023 році може сягнути позначки у $100 млрд.
Які типи допомоги надходять до України?
Першу та украй важливу ми вже згадали: це бюджетна підтримка у вигляді грантів та кредитів (які, утім, з часом можуть бути списані). Торік НБУ прогнозував надходження $30 млрд бюджетної підтримки, фактично надійшло трохи менше. На 2023 рік очікування офіційного Києва сягають $40 млрд, може виявитися навіть більше.
В уряді очікують, що це дозволить збалансувати бюджет. "Ми вийшли на дефіцит у $3-3,5 млрд на місяць", – заявила Ольга Зикова на панельній дискусії ЦЕС 1 грудня.
Хоча цей аналіз присвячений фінансовій допомозі, необхідно згадати також про негрошову підтримку Україну. Це включає гуманітарну допомогу, товари для відновлення інфраструктури тощо. Але основу складає військова допомога – зброя та боєприпаси.
Захід нарешті зрозумів, що перемога України потребує постачань надсучасної, важкої та вартісної зброї. У 2023 році вартість допомоги ЗСУ може перевищити $40 млрд. У хід пішло дуже дороге обладнання (наприклад, вартість батареї Patriot – понад $1 млрд). Важлива деталь: західні донори допомагають ЗСУ винятково зброєю, не надаючи Києву гроші для військових потреб. Це – принципова позиція держав-партнерів; детальніше про неї нижче.
Окрім того, Україна отримує суттєву позабюджетну допомогу. Ця підтримка дуже розмаїта. Це і гранти для громадських ініціатив (близько $1 млрд на рік), і прості банківські перекази громадян (сума за 2022 рік ще не оприлюднювалася, за попередніми прогнозами йдеться орієнтовно про $13-14 млрд на рік). Останню суму поділити найскладніше – частина з неї є просто переказами трудових мігрантів своїм родичам в Україну, частина – донатами на спорядження для військових тощо.
Але основними зовнішніми донорами української фінансової стабільності є, звісно ж, західні уряди та міжнародні організації.
18 небезкоштовних мільярдів
У травні керівництво Єврокомісії анонсувало велику програму макрофінансової допомоги Україні. Брюссель запропонував виділити Києву 9 млрд євро – на додаток до 1,2 млрд євро, вже перерахованих від початку повномасштабної війни. До того ЄС ще ніколи не надавав іншій державі "макрофін" на таку велику суму – але безпрецедентні обставини вимагають безпрецедентних рішень.
Ще однією безпрецедентною особливістю цієї допомоги стало те, що Єврокомісія була готова надати її Україні без політичних передумов.
Досі кошти ЄС завжди надавалися в обмін на реформи. Це – загальний принцип, закладений в основу механізму макрофінансової допомоги. Іноді бувало, що перший транш ми отримували "безкоштовно", але для наступних завжди треба було провести ті чи інші структурні реформи.
Але цього разу ЄС обіцяв гроші без умов.
Це була частина домовленостей у рамках G7. Євросоюз пообіцяв партнерам, що надаватиме Києву 1,5 млрд євро на місяць, щоби врятувати економіку України від обвалу... але у підсумку так і не зміг втілити це зобов’язання. Брюссель стикнувся з блокуванням рішення з боку держав-євроскептиків. З обіцяних 9 млрд євро Київ отримав до кінця року лише 6 млрд. Утім, рішення про безумовність підтримки було дотримане; для цього у меморандумі про "макрофін" прописали лише розмиті і наперед виконані Україною пункти.
Між тим недофінансування викликало роздратування не лише Києва, а й партнерів по G7, передусім Сполучених Штатів, які виконували свою частину домовленостей без затримок.
Євросоюз пообіцяв виправитися у 2023 році.
Схвалення нового пакета допомоги в обсязі 18 млрд євро на рік перетворилося для Брюсселя на справу честі – і справді, ціною важких політичних поступок Угорщині український пакет допомоги був юридично узгоджений. Але з’явилася інша проблема.
"ЄС почав висувати умови, за яких надасть обіцяні гроші", – поскаржилися у грудні відразу кілька джерел.
Переговори про критерії надання 18 млрд євро "макрофіну" тривали кілька тижнів.
Зараз вони вже завершені, підтвердила у коментарі ЄвроПравді віцепрем’єрка Ольга Стефанішина.
"Але у перелік увійшли не "хотілки" Єврокомісії, а пункти, які забезпечать належне використання цих коштів українським урядом. Євросоюзу потрібна впевненість, що 18 млрд євро будуть належно використані Україною. Для цього ЄС традиційно приділяє увагу питанням верховенства права та антикорупції, тому ці індикатори також увійшли до переліку", – пояснила Стефанішина.
Ці критерії завжди були найскладнішими для України. Та віцепрем’єрка сподівається, що Україна отримає 18 млрд євро у повному обсязі. "Одним із наших головних аргументів (у переговорах з Єврокомісією) було те, що це кошти на виживання країни", – пояснила вона, додавши, утім, що після невдалого досвіду 2022 року неможливо виключити появу проблем. "Але Єврокомісія також навчилася на цьому досвіді", – додала Ольга Стефанішина.
35 років без відсотків
Деталі досягнутої угоди ще не оприлюднені. "Європейська правда" з власних джерел та з розмов із представниками уряду відновила перелік кредитних умов. Також ми мали змогу ознайомитися із проєктом меморандуму про взаєморозуміння, який встановлює індикатори для надання коштів Україні.
Та перш за все – про те, чому ми вживаємо слово "допомога", хоча йдеться про борг.
Макрофінансова позика – це стандартний для ЄС інструмент підтримки інших країн. Лідери ЄС, передусім Німеччина, виступали за те, щоби надати Україні ці гроші як грант, тобто безповоротну допомогу, але ця ідея не знайшла одностайної підтримки. Як компроміс, узгодили гранично пільгові умови, які гарантують, що після отримання 18 млрд євро Україна не опиниться у "борговій ямі".
По-перше, термін погашення позики складає 35 років. На такий термін ЄС ще ніколи не позичав кошти Україні. Минулорічні позики мали термін 25 років, до великої війни зазвичай йшлося про 15-річний термін. Тривалість позики полегшує її погашення, адже за два-три десятиріччя реальна вартість 1 євро буде суттєво нижчою, ніж сьогодні.
По-друге, у найближчі 10 років Україна не повинна платити. Погашення має розпочатися лише у 2033 році, йдеться у рішенні Ради ЄС. Це – безпрецедентно довгий пільговий період. Понад те, не виключене також списання боргу (вже зараз європейські політики кажуть, що це є можливим) або його погашення з контрибуції держави-агресора.
У цьому разі борг, по суті, перетвориться на грант – як ще торік пропонувала Німеччина.
По-третє, Україна не платитиме відсотки та інші платежі за обслуговування цього кредиту.
Це – політичне рішення, яке ЄС ухвалив, щоб уникнути побічних наслідків "макрофіну" для Києва. Адже навіть за пільгових відсотків європейського кредиту обслуговування 18 млрд боргу було б достатньо дорогим. Для цього Брюссель придумав механізм "відсоткової субсидії": відсотки замість нас гаситимуть країни ЄС.
"Відсоткова субсидія" вже застосовується до українських позик 2022 року. За борг у 6 млрд євро ми також не платимо відсотки, запевнили ЄвроПравду у Мінфіні.
Однак в умовах 18-мільярдного кредиту, описаних в узгодженому меморандумі між Україною та Єврокомісією, є важлива відмінність: субсидія активується в обмін на здійснення реформ, або, говорячи мовою документа, "у разі дотримання політичних передумов".
По суті, можна говорити про завершення періоду, коли ЄС сприймав війну як достатнє виправдання проблем з проведенням якісних структурних реформ.
Це, втім, не суперечить позиції українського керівництва: президент Зеленський, прем’єр Шмигаль та лідери парламенту також кажуть, що Україна прагне реформуватися і рухатися до вступу в ЄС, не чекаючи на перемогу у війні.
Реформи ціною в 15 мільярдів
Перелік реформ, узгоджених між Україною та ЄС і зафіксованих у меморандумі, заслуговує на особливу увагу.
Домовленості Києва та Брюсселя передбачають, що перший транш у 3 млрд євро буде здійснений безумовно; Києві розраховує отримати ці гроші ще в січні.
Наступні 15 млрд євро (4,5 млрд євро на квартал) Київ отримуватиме лише за виконання узятих зобов’язань. А у разі відкату якоїсь із ключових реформ у майбутньому Україна ризикує втратити право на безвідсотковий кредит – за меморандумом, у цьому разі ЄС має зупинити "відсоткову субсидію".
Усе це дає високий рівень впевненості, що реформи з цього переліку будуть належно втілені. Адже ціна їхнього зриву є надзвичайно високою.
У меморандумі – 20 пунктів, розбитих на чотири блоки: "Верховенство права", "Енергетика", "Структурні реформи та ефективне врядування" та "Макрофінансова стабільність". Частина з них є достатньо розмитими (як приклад, вимога "Домогтися прогресу в реалізації дорожньої карти інтеграції ринку електроенергії" напевно буде виконана, бо прогрес може бути навіть мінімальним). Але у документі є також політично чутливі вимоги з чіткими строками їхнього виконання.
Зокрема, Україна зобов’язалася:
– до кінця березня завершити відбір нового голови НАБУ, а у другому кварталі – призначити його на посаду (*);
– запровадити оцінку ефективності керівництва САП;
– до кінця вересня відновити роботу ВРП та ВККС на основі рекомендацій Етичної ради та конкурсної комісії (*);
– до кінця 2023 року змінити систему відбору майбутніх суддів за нової методології та за участю реформованої ВККС;
– до кінця вересня затвердити стратегічний план комплексного реформування правоохоронного сектора (*);
– повернути кримінальне покарання за контрабанду у значних розмірах (декриміналізована за часів Януковича);
– до кінця лютого провести дерегуляцію ліцензування та дозвільної системи, а до кінця року – цифровізацію видачі ліцензій;
– зберегти ДП "Медичні закупівлі України" як єдиного національного закупівельника медичного обладнання, ліків та вакцин на центральному рівні;
– до березня обрати наглядову раду НАК "Нафтогаз України";
– до червня запустити корпоративну реструктуризацію ТОВ "Оператор ГТС України".
Примітно, що у переліку є кілька пунктів (ми позначили їх значком *), що збігаються з вимогами до України для початку переговорів про вступ до ЄС – однак їх продублювали у документі з реальними фінансовими стимулами. Ще більший ступінь збігу цей перелік має із зобов’язаннями перед МВФ.
Схоже, що українська влада розуміє ціну питання, тож виконання реформ із цього переліку вже почалося. Наприклад, зараз уряд у невідкладному режимі відбирає кандидатів до наглядової ради "Нафтогазу", яка ще у вересні 2021 року припинила роботу через порушення корпоративних процедур з боку українського уряду.
Американське фінансування
У 2023 році, за домовленістю між основними державами-донорами, пряма фінансова допомога ЄС буде більшою за американську – напевно, це має компенсувати протилежну ситуацію у 2022 році.
Фінансування від США цього року заплановане у сумі $1,1 млрд на місяць (замість $1,5 млрд торік). Воно буде надходити до України через механізми Світового банку у вигляді грантів. Наявність у США цього інструменту прибирає всі ті проблеми, які доводиться вирішувати ЄС (на кшталт обнуління відсотків, перспективи списання цього боргу тощо). При цьому кошти США не пов’язані з жодними вимогами щодо реформ.
Утім, в обмін на таке безумовне фінансування Світовий банк та Держказначейство США отримують доступ до інформації про витрати українського бюджету, щоби мати змогу оцінити реальні потреби, дефіцит бюджету та переконатися у цільовому використанні коштів. Така вимога є цілком логічною, особливо зважаючи на те, що США висувають категоричну вимогу: їхні кошти можна пускати лише на соціалку і категорично не можна пускати на воєнні витрати.
Точно така вимога є і з боку Євросоюзу, запевнила ЄП віцепрем’єрка Ольга Стефанішина.
"Кошти макрофінансової допомоги спрямовуються в загальний фонд бюджету, звідки фінансуються усі витрати. Однак у нас є домовленість з ЄС, і ми її дотримуємося, що їхні кошти йдуть на гуманітарні потреби і не витрачаються на фінансування сфер безпеки і оборони", – заявила Стефанішина.
Це обмеження доволі штучне, адже гроші ЄС надходять у "спільний котел", з якого потім фінансується все, включно з армією. Однак західні партнери вважають, що висуваючи навіть формальну вимогу, вони відмежовуються від участі у війні України проти Росії.
Утім, це також означає, що Україні потрібно мати достатньо сильну економіку, щоби оплачувати працю силовиків, військових, воєнні закупівлі тощо, а також ті соціальні витрати та витрати на відбудову зруйнованої інфраструктури, які не мають донорського покриття. Щодо останнього, уряд покладає надію на допомогу МВФ у другій половині року (сума потребує узгодження з Фондом; імовірно, буде йтися про понад $10 млрд). Порівняно з "макрофіном" ЄС та бюджетною допомогою США, гроші МВФ є достатньо дорогими, але вони потрібні уряду.
Також Україна отримує грантову та кредитну допомогу від окремих держав ЄС, від Канади тощо. Уся ця підтримка сумарно дозволяє Україні економічно пережити війну – попри блекаути, скорочення експорту та зупинку багатьох бізнесів.
Наразі від Заходу звучить готовність зберігати цю підтримку. Але ніхто не дасть гарантії, як довго це триватиме. У цьому сенсі час грає не на користь Києва.
А тому якомога швидша поразка Росії важлива ще й для того, щоб Україна зберегла стабільність і змогла розпочати відновлення відразу після перемоги у кривавій війні. Україна має перемогти, доки на Заході ще не накопичилася втома від допомоги нашій державі.
