Чому союзники Америки заграють з Росією і Китаєм
Протягом більшої частини року адміністрація Байдена намагалася знайти способи знизити ціну на нафту на тлі шоку від війни Росії в Україні. Тож коли на початку жовтня ОПЕК+, група держав-експортерів нафти, вирішила скоротити видобуток нафти на два мільйони барелів на день, реакція Вашингтона була безжальною. «Очевидно, — заявила прес-секретар Білого Дому Карін Жан-П’єр, — що ОПЕК+ стає на сторону Росії». Відверта критика вражала тим більше, що була спрямована проти Саудівської Аравії, яка є не лише найбільшим видобувником картелю, але й важливим партнером США на Близькому Сході.
У вузькому значенні звинувачення Білого Дому було правильним. Саудівська Аравія і Росія входять до ОПЕК+, організації, об’єднаної спільним бажанням виробників нафти уникнути конкуренції, яка знизила б їхні доходи від експорту. Члени ОПЕК+ об’єднані переслідуванням власних інтересів. Проте ця заява, здавалося, була ще глибшою: адміністрація Байдена стверджувала, що, незважаючи на давні зв’язки Ер-Ріяда з Вашингтоном у сфері безпеки, він політично стоїть на боці Росії, фактично підтримуючи війну Москви в Україні і підриваючи зусилля Заходу накласти на неї витрати.
Чорно-білий погляд адміністрації на мотиви Саудівської Аравії узгоджується з її ширшим баченням партнерів. З моменту приходу до влади адміністрація Байдена часто розглядала бінарний підхід до міжнародного порядку – як «конкуренцію демократій і автократій», відповідно до її Стратегії національної безпеки 2022 року. Частково внаслідок цього вона схильна розглядати рішення своїх партнерів як лакмусовий папірець лояльності до Сполучених Штатів.
Але багато американських партнерів не поділяють це бачення. Для більшості з них незрозуміло, як можна тривалий час займати сторону Росії, Китаю чи навіть Сполучених Штатів. Москва і Пекін мають клієнтів, а не союзників. Сполучені Штати тим часом переживають період зміни міжнародних пріоритетів, залишаючи своїм партнерам мізерний шанс на те, що місця чи проблеми, на яких Вашингтон фокусується сьогодні, залишатимуться в полі його уваги завтра, або що підтримка Сполучених Штатів у певному питанні заслужить взаємність США до інших питань. В результаті зростає кількість партнерів США, які взагалі прагнуть уникнути вибору сторони і підтримувати відносини з усіма великими державами одночасно. Для Сполучених Штатів це означає, що їм потрібна більш тонка стратегія. Зіткнувшись із партнерами, які навряд чи у всьому підтримають Вашингтон, йому слід винахідливіше підходити до окремих питань міжнародного порядку, максимізуючи свій вплив в багатополярному світі.
ВСЕ ПЕРЕЛІЧЕНЕ, А НЕ ВСЕ АБО НІЧОГО
Більшість країн вважають найбільшим викликом своїм інтересам саме суперництво між великими державами, а не загрозу від якоїсь окремої держави. Саудівці, наприклад, вважають Китай своїм головним економічним партнером і країною призначення приблизно однієї п’ятої їхнього експорту. В грудні 2022 року Саудівська Аравія оголосила, що президент Китаю Сі Цзіньпін відвідає королівство — це його третя поїздка за кордон з початку пандемії COVID-19. В той самий час саудівці вважають Сполучені Штати своїм головним партнером у сфері безпеки. Вибір одних відносин замість інших — або навіть суттєве скорочення якихось з них —обійдеться дорого, тому Саудівська Аравія, як і багато інших країн середнього розміру, прагне зберегти відносини з обома.
Одним зі способів, який застосовують Саудівська Аравія та інші американські партнери до своїх міжнародних відносин, є підхід «все перелічене». Лише на Близькому Сході Бахрейн, Єгипет, Кувейт, Катар, Саудівська Аравія та Об’єднані Арабські Емірати є нинішніми або потенційними партнерами Шанхайської організації співробітництва (ШОС), орієнтованої на Китай політичної, економічної і безпекової групи, яку іноді (і надто перебільшено) описують як альтернативу НАТО. Саудівська Аравія і Єгипет висловили зацікавленість у приєднанні до організації БРІКС, групи країн, що розвиваються, членами якої є Індія та Китай, незважаючи на поглиблення їхнього суперництва один з одним (БРІКС включає Бразилію, Росію, Індію, Китай і Південну Африку). І Туреччина, єдина країна Близького Сходу, яка офіційно є союзником Сполучених Штатів, виявила зацікавленість стати членом обох організацій.
Деякі вчені, як-от Пол Поуст з Чиказького університету, припускають, що розширення БРІКС і ШОС означає появу «альтернативного міжнародного порядку». Але ті держави, які прагнуть до більшої взаємодії з ШОС і БРІКС, не дистанціюються від G-7, НАТО чи ООН. Отже, замість того, щоб будувати конкуруючий порядок, все більше держав просто відкидають — або, принаймні, намагаються уникнути обмежень і наслідків — бінарного світового порядку, стоячи однією ногою в таборі під проводом США, а іншу тримаючи в багатосторонніх інститутах на чолі з Росією і Китаєм. Хоча багато які з тих держав були по різні сторони під час холодної війни, сьогодні вони натомість мають цілком однакову позицію.
Застосовуючи такий підхід, держави, в тому числі Туреччина і Саудівська Аравія, прагнуть мінімізувати ціну і максимізувати переваги конкуренції великих держав. Із загостренням суперництва між великими державами малі і середні держави дедалі частіше отримують протилежні вимоги, наприклад, запити від Китаю підтримати його політику щодо Гонконгу і Тайваню або від Сполучених Штатів уникати китайських інвестицій в інфраструктуру і технології 5G. Якщо обидві сторони сприйматимуть певну державу як вірогідного партнера, зростає ймовірність того, що її переконуватимуть, а не накладатимуть санкції, тим самим вона зможе відносно дешево заспокоїти одну велику державу, не провокуючи іншу.
Для багатьох цих держав така стратегія несе й інші переваги. Мати спільну позицію, ніж відмінну — теоретично, якщо не завжди практично — означає впливати на прийняття рішень великих держав, а також користуватися перевагами, які можуть збільшитися, якщо одна велика держава боїться втратити партнера на користь іншої. Співпраця з різними сторонами також слугує захистом від непередбачуваності поведінки великих держав. Це хеджування найбільш чітко видно на Близькому Сході, де майбутнє ролі і США, і Китаю в регіоні залишається невизначеним, і де навіть найближчі партнери США виявляють, що їхні відносини з Вашингтоном все менше врегульовані внутрішньою політикою США.
Правда, таке хеджування може мати свою ціну. Купівля Туреччиною російської системи протиповітряної оборони С-400 в 2017 році всупереч статусу члена НАТО призвела до виключення Туреччини з програми винищувачів F-35. Небажання ОАЕ урізати відносини з Пекіном у сфері безпеки і технологій призвело до зриву запланованої угоди зі Сполученими Штатами про F-35. А блокування Угорщиною європейських санкцій проти Росії може посилити рішучість Брюсселя утримати кошти ЄС Будапешту через занепокоєння верховенством права. Навіть Ізраїль, один з найближчих союзників Сполучених Штатів, бачить, як його відносини з Росією і Китаєм дедалі більше переважають Іран чи палестинське питання як основні точки тертя з Вашингтоном.
У Сполучених Штатів може виникнути спокуса поставити ультиматум своїм партнерам, які займаються хеджуванням, — конкуруючи з Росією чи Китаєм, вони повинні обрати сторону. Вашингтон міг би сказати, що якщо вони продовжуватимуть вести справи з цими суперниками, він може бути змушений згорнути свої сприятливі відносини з такими державами. Але такий підхід не практичний. По-перше, багато форм співпраці між американськими партнерами і Росією чи Китаєм, як-от основна частина їхньої масштабної торгівлі товарами, становлять невелику загрозу інтересам США і не варті жорсткої протидії. Більше того, щодо Китаю виконання такого ультиматуму може бути неможливим, враховуючи, що економіка партнерів США переплетена з економікою Пекіна, що є ключовою відмінністю між сьогоднішньою главою суперництва великих держав і останньою. Така вимога, швидше за все, викличе запити партнерів США на міцніші економічні або безпекові гарантії, які Вашингтон не захоче або не зможе надати.
МЕНШЕ НАРЦИСИЗМУ, БІЛЬШЕ СПРІВПРАЦІ
Замість того, щоб прагнути до чіткого поділу світу в стилі холодної війни, політики США мають визнати, що нова ітерація суперництва великих держав навряд чи призведе до бінарного порядку щодо кожного питання. Натомість офіційні особи США повинні шукати нові можливості, щоб потенційні партнери приєднувалися до Сполучених Штатів, і повинні зробити ці альянси ціннішими для партнерів, навіть якщо останні різною мірою одночасно взаємодіють з іншими великими державами.
Замість того, щоб фокусуватись на широких, багатоаспектних форумах, таких як G-20 або Саміт за демократію, Сполучені Штати повинні прагнути до побудови і зміцнення менших партнерств держав із більш цілеспрямованими програмами, такими як QUAD [Чотиристоронній діалог з питань безпеки], Угоди Авраама, і угруповання I2U2 Індії, Ізраїлю, ОАЕ та Сполучених Штатів, яке тільки зароджується. Такі коаліції можуть просувати взаємні інтереси високого пріоритету, включаючи безпеку та інвестиції в інфраструктуру, залишаючи осторонь інші питання, які члени можуть вважати спірними та які можуть послабити згуртованість. Такі групи також можуть служити ефективною противагою китайському впливу без необхідності відверто протистояти Пекіну, тим самим знижуючи потенційну ціну участі для партнерів. Наприклад, ініціатива I2U2, яка все ще зароджується, підвищує перспективу збільшення індійських інвестицій в Близький Схід, надаючи третій варіант для держав регіону, які не хочуть обирати між Сполученими Штатами і Китаєм, а Угоди Авраама вже збільшують внутрішньорегіональні інвестиційні потоки, що таким чином може зменшити потребу в зовнішній підтримці від великої держави.
Разом з тим Сполучені Штати повинні співпрацювати з існуючими союзниками, щоб закріпити спільні норми і правила, як-от конфіденційність даних і експорт технологій, щоб збільшити стимули пристосовуватись до вподобань Вашингтона для партнерів, які не входять до союзу. Партнери з більшою ймовірністю прислухаються до американських прохань відмовитися від економічних можливостей, представлених Росією і Китаєм, якщо ці прохання відображають загальновизнану норму, а не просто демарш США, і якщо вони дають відчутні вигоди у вигляді розширення доступу до ринків або технологій США і Європи.
Сполучені Штати також повинні вибирати свої битви, роблячи запити партнерам. Процес формування політики Вашингтоном часто не враховує те, як партнери бачать свої інтереси. Американські політики часто припускають, що партнери мають таке саме бачення, як і Сполучені Штати, або що партнери матимуть автоматичне почуття солідарності з інтересами США — прикра помилка, яку колишній радник з національної безпеки Х. Р. Макмастер та інші назвали «стратегічним нарцисизмом».
Ця зосередженість на собі може призвести до двох різновидів політичних провалів. По-перше, Сполучені Штати недооцінюють прихильність партнерів певному політичному підходу. Наприклад, Вашингтон не зміг зрозуміти, що Ер-Ріяд історично опирається запитам Америки впливати на рішення щодо видобутку нафти, що призвело до здивування адміністрації Байдена рішенням ОПЕК+ в жовтні 2022 року. Другий тип помилок, спричинений стратегічним нарцисизмом, полягає в переоцінці США власної відданості певному політичному пріоритету лиш для того, щоб виявити, що Вашингтон не готовий завдавати наслідків, якщо партнер відмовляє в запиті. Наприклад, в 2015 році адміністрація президента США Барака Обами попросила всіх своїх партнерів відмовити очолюваному Китаєм Азіатському банку інфраструктурних інвестицій, але отримала відмову навіть від найближчих союзників, включаючи Великобританію і Австралію. Та адміністрація зрештою майже нічого не зробила у відповідь. Політики США повинні подавати звернення лише тоді, коли є реалістична перспектива, що партнери США погодяться, і Вашингтон готовий накласти витрати, якщо вони цього не зроблять. Якщо запит не підкріплений двома умовами, він формуватиме уявлення, що вплив Сполучених Штатів слабшає.
З НАМИ, КОЛИ ЦЕ ВАЖЛИВО
І наостанок, Сполучені Штати повинні ставити за мету розвивати стабільні, довгострокові партнерські відносини навіть зі складними і недемократичними партнерами. В процесі вони повинні віддавати пріоритет ключовим проблемам, таким як протидія впливу Росії і Китаю, і приймати, що прогрес в інших питаннях буде повільнішим — і напевно відбуватиметься в межах конструктивних робочих відносин. Офіційні особи США, включаючи Коліна Кала, заступника міністра оборони з питань політики, нещодавно звинуватили Китай у «побудові зв’язків, заснованих виключно на своїх вузьких, транзакційних, комерційних і геополітичних інтересах». Але на Близькому Сході та в інших місцях більшість американських партнерів вважають, що Вашингтон також зацікавлений у власних інтересах і є транзакційним, особливо зміщуючи увагу і ресурси в Азію.
У транзакційних відносинах очікується, що одночасно будуть і вигоди, і витрати. З іншого боку, в альянсі державу можна обґрунтовано попросити понести деякі витрати сьогодні заради отримання вигод в майбутньому. Якщо Сполучені Штати бажають розвивати такі довгострокові відносини, вони повинні дати зрозуміти, що майбутні вигоди справді не за горами. Однак у столицях Близького Сходу мало впевненості в тому, що задоволення запитів США позбавить їх від кризи у двосторонніх відносинах, коли виникне наступне питання, або заслужить прихильність Вашингтона. Це складне завдання для Сполучених Штатів в регіонах, наприклад, Близького Сходу, до яких увага США зменшується. Коли Сполучені Штати зміщують пріоритети від регіону, політики США приділяють менше уваги ключовим партнерствам. Але саме тоді такі відносини є найбільш важливими — коли Сполучені Штати мають інтереси, але повинні знайти непрямі способи їх захисту.
Незважаючи на те, що адміністрація Байдена бачить світ, чітко розділений між демократіями і автократіями, стає все очевидніше, що нова ера суперництва великих держав не буде поділена на «все або нічого». Малі і середні держави уникають і приєднання, і неприєднання до єдиної влади, натомість обираючи співпрацю з усіма: участь в багатосторонніх інституціях, очолюваних Сполученими Штатами, і в інших, очолюваних їхніми суперниками. Замість спроб накласти бажану просту структуру на складнішу реальність світу, Сполучені Штати повинні адаптуватися, створюючи більше і адаптованіші можливості для високоцінної співпраці з Вашингтоном. Питання до партнерів, має полягати не в тому, чи вони за чи проти Сполучених Штатів, а в тому, з ким вони будуть — і хто буде з ними — в найважливіший момент.
Переклад Ira Zhurovska
